对我国自然垄断行业各种垄断的法律规制

以上分析表明，我国经济活动中的各种垄断形态在自然垄断行业中都有所体现，既有合法的国家垄断，也有非法的经济垄断、行政垄断。从消费者对垄断行业的评价来看，自然垄断行业是消费者反映最强烈、意见最大的行业。显然，不加分析地将自然垄断行业整体纳入反垄断法适用除外范围的观点过于草率。笔者以为，我国的自然垄断行业不应是一个免受反垄断法追究的行业，相反，它是一个反垄断法应予以重点规制的行业。当然，对不同的垄断形态，需要运用不同的法律规制方法。下面笔者就此提出一些初步意见。

(一)对国家垄断的法律规制。

国家垄断是一种合法垄断，在各国反垄断法中属于适用除外范围。但合法的不一定是合理的。70年代以前，自然垄断行业由国家垄断被认为是理所当然的事，因为那时人们没有更好的办法解决市场在提供公共产品方面的失灵问题。70年代以后，人们对国家垄断的不合理性逐步有所认识。这种认识基于两个方面的理由。第一，科学技术的发展使某些传统的自然垄断行业不再具有自然垄断特性。以电信业为例。20年前，电信业以铜材为主要原材料，所需投资大，为取得规模经济效益和避免重复建设。由国家统一规划、统一建设、统一经营和统一管理十分必要。近年来，随着远程通讯技术的发展，特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，电信基础设施的投资规模大为减少，长距离通信成本大幅下降。这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒，使电信业不再具有自然垄断性质。第二，经验表明，国家垄断导致了自然垄断行业内部×效率的产生；对外也容易产生服务质量低劣、价格居高不下等弊害。为了维护社会公益，国家对自然垄断行业采取价格管制与市场准入管制等手段。但实际成本加报酬的价格规制手段弱化了企业降低成本的激励；而市场进入管制又使企业缺乏竞争刺激。对提高效率、改善服务不感兴趣。两种管制手段的客观结果都损害了社会公共利益。

对不合理的国家垄断，必须破除。当然，破除国家垄断不能依靠反垄断法的力量，因为国家垄断是合法的。根据西方国家改革自然垄断行业管制体制改革的经验，打破国家垄断主要是通过立法(创制新法或修改现行法律)的方式来实现的，即以立法为先导，用法律手段为打破国家垄断确立基本框架，然后再依法进行改革。这种先立法、后改革的模式值得我们学习和借鉴。当前，我国应秉着促进公平竞争、提高服务水平与经济效率、让利于消费者的指导思想，建立与完善各自然垄断行业法。各行业法应明确规定国家垄断在自然垄断行业中的具体范围及对国家垄断业务的监督手段。为了确保立法能促进社会公共利益，自然垄断行业法(不管是创制新的法律，还是修改现行法律)不能再走部门立法的老路，而应由人大常委会组织包括政府部门、各行业的技术专家、法学家、律师、经济学家、各行业企业和消费者代表等在内的专门工作委员会立法。

(二)对自然垄断行业中经济垄断的法律规制。

对经济垄断的法律规制，在西方国家是通过反垄断法来完成的。自然垄断行业在西方国家的反垄断法中通常是适用除外的对象。如日本《禁止私人垄断及确保公平交易法》第21条规定：“本法的规定不适于经营铁道事业、电气事业、瓦斯事业和其他在性质上当然成为垄断的事业者所进行的生产销售或有关供给的行为等该事业上固有的行为。”其他很多国家如美国、德国也在其反垄断法中对自然垄断行业作了适用除外规定。当然，对于自然垄断行业滥用权力的行为，反垄断法是不予豁免的。如《联邦德国反对限制竞争法》第103条规定：供应电力、煤气和水的公用工程企业，如果滥用反对限制竞争法的适用除外规定，卡特尔局可以要求成员企业停止已经发生的滥用，或要求成员修改合同或决议，或宣告合同或决议无效。

我国对自然垄断行业中经济垄断的规制，主要体现在《反不正当竞争法》(以下简称《反法》)中。然而，《反法》对自然垄断行业中经济垄断的规制还是有缺陷的。它仅仅对公用企业的强迫交易行为进行了规定，而自然垄断行业的经济垄断行为不只此一种。除强迫交易外，还有歧视行为、掠夺性定价行为、内部交叉补贴行为等其他限制竞争行为。这些行为有的已经很明显，有的虽然目前还不明显，但随着我国自然垄断行业管制体制改革的深入及自然垄断行业竞争程度的加剧，这些限制竞争行为将日益显露。因此，必须创制新的法律或对《反法》进行修改。

(三)对自然垄断行业中行政垄断的法律规制。

行政垄断是一种比较特殊的垄断形式。如何用法律手段规制行政垄断，国外可资借鉴的经验较少。反行政垄断需要我们进行制度创新。从根源上说，行政垄断源于我国政企不分的政治经济体制，如果政府能完全从微观市场中自愿退出，那么行政垄断自然会消失。但在体制转型时期；即政治经济体制改革尚未完全到位的情况下，行政垄断将不可避免地残留于现行体制中。因此，制订反行政垄断的法律十分必要。

就自然垄断行业而言，各垄断行业单行法规的制定与完善，对控制本行业中的行政垄将起一定作用，因为这些法律将明确界定政府的职责与权限。然而，自然垄断行业不同于非自然垄断行业。即使进行了体制改革，在某些业务中引入了竞争机制，政府与自然垄断行业仍将耦断丝连。因而，构建反行政垄断的法律对自然垄断行业来说，比非自然垄断行业更重要。

当前，我国有一些规制行政垄断的法律，如《反法》就对地区封锁、强制购买作了禁止性规定，并设置了相应的处罚措施。从理论层面考察，这些规定有一定的合理性，但在实践中，对行政垄断的规制很难真正发挥作用。譬如，根据《反法》第30条的规定：“政府及其所属部门违反本法规定。限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者的正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或上级机关给予行政处分。”显然，这种约束是非常疲软的。因为这里的“上级机关”不是一个确定的机关，更不是一个司法机关或者行政执法机关，这些机关的工作人员就不可能对反垄断法和反垄断政策有深刻的了解，从而也就不可能将执行反垄断法视为自己的任务。另一方面，在我国的各级政府机关，上下级关系往往是老朋友或者老熟人关系。因此，上级机关一般不会专门睁大眼睛，对下级机关限制竞争的行为进行认真地监督与检查。自《反法》颁布至今，虽然人人都知道，在我国当前的经济活动中。行政垄断是对市场损害最大和对消费者危害最甚的行为，然而却很少听到哪一个“上级机关”主动对其下级机关滥用行政权力限制竞争的违法行为进行了监督和检查，更少听到对直接责任人员做出处分决定。

要使自然垄断行业中的行政垄断能得到有效控制，必须进一步完善行政垄断控制制度。有两个至关重要的因素应予考虑。第一，建立一个独立的反行政垄断机构，赋予其权威，明确其职责。我国反行政垄断难以收到实效的症结在于没有一个独立于行政机关的反行政垄断机构。“许多国家的经验表明，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而必须借助于一个有效的反垄断法执行机构。如果没有一个明确的和高效的执法机构。反对滥用行政权力限制竞争行为的规定就不过是一纸空文。”因此，建立一个独立于政府行政机关，具有准司法权的反垄断法执行机构是反行政垄断能否有成效的关键。为了使反垄断法的执行机构能依法充分、严格地行使权力，必须赋予该机构相应的权力，包括调查权、审核批准权、行政处分权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制定权等。第二，赋予行政垄断的受害人以起诉政府及其所属部门并予以自救的权利。现行《反不正当竞争法》没有规定行政垄断的受害者有提起诉讼(民事诉讼或行政诉讼)的权利，这在很大程度上也是行政垄断得不到遏制的原因。虽然行政诉讼法规定，国家机关滥用行政权力侵害公民、法人或其他组织权益的，受害者有权提起行政诉讼。但在实践中，行政垄断的受害者提起行政诉讼时，法院往往以行政垄断案件应由同级人民政府或上级人民政府处理为由而不予受理。因此，法律应明确规定，凡因行政垄断而受害的公民、法人或其他组织，可以提起行政诉讼或民事诉讼。此外，应为行政垄断规定严格的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。当前重点要规定行政垄断的民事赔偿责任。