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什么是雨露计划

雨露计划是以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以技能教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，以促成转移就业、智能创业、形成创业氛围为途径，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终达到发展生产、增加收入为最终目的，促进贫困地区经济社会和谐均衡的发展。简言之，就是扶贫系统在贫困地区开展的劳动力就业创业培训工作。

雨露计划是一项以政府主导、社会参与为特色的社会工程。其目的是帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终实现发展生产、增加收入，促进贫困地区经济的发展。

雨露计划以农村贫困户青中年劳动力为对象，以帮助贫困农户增收脱贫为目标，以转移就业前的技能培训为重点，按照“政府推动、学校承办、市场运作、部门监管、扶贫到户、农民受益”的原则，通过国家财政扶贫资金补贴和扶贫项目管理等手段，多渠道、多形式地开展贫闲劳动力转移培训。

雨露计划的实施背景

扶贫开发工作关系国家长治久安和社会主义现代化建设大局，是缩小地区发展差距、全面建成小康社会的迫切需要。党中央、国务院历来高度重视扶贫开发工作，国家采取了一系列重大措施，对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针，并成立专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策。其中，雨露计划政策就是国家扶贫政策的重要组成部分，是开发式扶贫的重要内容。

扶贫开发多年的实践证明，通过扶持、引导和培训，提高贫困人口素质，增强其就业和创业能力，把人口压力转化为资源优势，是加快贫困农民脱贫致富步伐的有效途径。2004年国家正式推出“雨露计划”，旨在以提高扶贫对象自我发展能力、促进就业为核心，以政府财政扶贫资金扶持为主，动员社会力量参与，通过资助、引导农村贫困家庭劳动力接受职业教育和各类技能培训，培养贫困村产业带头人等途径，最终达到发展生产、增加收入、促进贫困地区经济腾飞的目的。

雨露计划是目前各项扶贫措施中，直接面向扶贫对象“直补到户、作用到人”的专项扶贫措施。实施雨露计划不仅可以帮助青壮年农民掌握职业技能，促进就业，还可以帮助他们自主创业、脱贫致富，对于改变贫困地区落后面貌，促进农村劳动力人口转移，促进社会主义新农村建设都具有重要的意义。

雨露计划实施中存在的问题

雨露计划政策实施以来，各地积极探索培训与就业安置模式，认真总结经验，不断完善机制，取得了显著成效。但笔者在审计过程中发现，该政策实施中存在以下几个方面的问题。

(一)地方政府脱离地方实际，盲目扩大培训规模导致政策执行出现偏差，甚至出现因培训计划难以完成，虚报培训人数套取扶贫资金的情况。目前，雨露计划贫困青壮年劳动力转移培训任务采用的是由各省、市扶贫办上报培训人数至国务院扶贫开发领导小组办公室，然后再由上至下分解任务指标与财政资金的模式。地方政府对农村贫困青壮年劳动力人口状况缺乏调查，为争取扶贫资金，上报阶段往往多报人数，多争取资金支持。培训计划下达后，培训机构难以完成培训与转移劳动力就业的任务，进而采用弄虚作假的手段，编造虚假学员档案与就业资料，套取财政扶贫资金。

(二)培训机构良莠不齐，教学设施、师资力量、就业与服务难以保证。各地区规模较大，师资力量与教学设备较齐全的学校数量较少，通过培训资格认证的学校难以承担所有的培训任务。地方政府对培训学校监管不严格，部分学校擅自将培训任务肢解，分包转移给民办的小规模培训机构。这些小规模培训机构教学场地多为租赁、学员宿舍条件较差、教师多为临时聘用、缺乏就业安置能力与经验，既损害了雨露计划的示范效应又影响了资金的使用效益。

(三)地方政府缺乏引导，专业开设相对市场需求滞后，盲目跟风开设培训课程，致使产生就业难，稳定就业更难的现象。各级扶贫更多的精力用于经费申请与管理，对于完善培训-就业-创业这一脱贫致富链条投入精力较少，对于如何发挥资金使用效益缺乏引导。各培训机构为完成每年的培训任务，火热专业遍地开花，无相关教学设施也盲目开班。审计发现，某市培训学校全部有开设幼师教育专业，每年培训学员人员一千多人，当地市场需求急速饱和，解决贫困人口就业越来越难。

(四)信息公开不及时、审批手续复杂、大量资金长时间滞留。2011-2012学年，国家开始对雨露计划实施方式进行试点改革，直接发放补助给接受高等教育、高等职业教育、中等职业教育的全日制学生。审计发现，该政策执行过程中信息公开不及时，很多群众不了解相关信息，申领补助资金需经过提交申请-村委会证明-学校认可-扶贫部门审核-财政部门复核等多道手续。个别地方资金停留在在财政专户达到12个月以上，资金未能及时拨付给亟需救济的贫困大学生，影响了资金使用效益。

雨露计划产生问题的原因

一是缺乏关于雨露计划政策的实施细则或办法。近年来，国家虽然逐步加强了对雨露计划的指导，国务院扶贫开发领导小组办公室虽然于2007年出台了《关于在贫困地区实施“雨露计划”的意见》、《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》。但都是大方向的指导意见和原则上的规定，各地方政府在理解上容易出现偏差，这也是地方政府政策执行出现偏差的重要原因之一。

二是地方政府在执行雨露政策时重资金、忽视人力资源开发，重申请、忽视对培训各个阶段的管理，前期准备工作开展不充分，尤其是培训学员招募、培训机构审核、劳动力就业安置等未顺利开展，造成培训易、就业难的情况。三是地方政府在政策执行中未能积极转变职能，把好技能培训与市场用工衔接关、做好扶贫对象的跟踪服务工作。

雨露计划的落实建议

为将雨露计划政策落到实处，实现“培训一人、输出一人、就业一人、脱贫一户”的目标，笔者提出以下几点建议：

一是国家主管部门应结合雨露计划政策执行情况，尽快出台国家雨露计划管理办法和实施细则，为地方执行政策提供更明确依据。各地方政府也应结合自身实际，制定和执行符合当地实际的雨露计划实施方案，实现雨露计划政策效果。

二是地方政府要转变政府职能，创新扶贫项目制管理，推动“城乡共进”、“校企互动”，改善雨露计划实施方式。雨露计划不同于一般性教育培训项目，应按照扶贫项目管理方式，完善实施方式。推进城乡共进，建立定向协作关系，培养连接两个市场。借助东、西协作，发达都市组织用工企业在贫困地区设立劳动力基地县、基地乡村，保持稳定的用工来源。贫困地区选择发达都市与用工企业培养就业市场，经过雨露培训，定向输送合格人才，实现城乡共进。实行校企互动，把学校建成企业的员工培训基地，根据产业发展和企业用工情况，组织开展灵活多样的订单式培训、定向培训，增强培训的针对性和有效性。

三是地方政府要进一步强化培训基地建设、建立雨露计划工作绩效评价体系。严格培训机构准入标准，将专业设置符合市场需求、师资和实训条件好、推荐就业形势好、就业学员工资相对较高、就业稳定的学校纳入新的基地学校范围，对管理散漫、专业老化和弄虚作假的学校实行“退出”。对各级扶贫办与培训基地进行定期或不定期的检查与考核，以完成任务与否、培训效果好坏、贫困家庭培训脱贫效果、贫困人群是否欢迎等各项指标为依据，进行全面的检查考核、评估，对培训情况进行跟踪管理，确保各项培训任务真正落到实处，使扶贫培训的管理工作更加制度化、规范化。