天然林资源保护工程-经济百科

什么是天然林资源保护工程

天然林资源保护工程，简称天保工程。在我国，主要在长江上游、黄河上中游实施天然林资源保护工程，以及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。1998年洪涝灾害后，针对长期以来我国天然林资源过度消耗而引起的生态环境恶化的现实，党中央、国务院从我国社会经济可持续发展的战略高度，做出了实施天然林资源保护工程的重大决策。该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展问题。

天然林资源保护工程主要成效

1．森林资源得到有效保护与恢复．森林生态效能显著

1999年开始试点以来工程范围已覆盖25个省2200多个县，成为世界上有史以来政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程。工程的实施，使工程区国土绿化进程大大加快，森林覆盖率平均提高了3个多百分点；工程的实施，大幅度减少了输入江河的泥沙量．大大减轻了工程区的水土流失和风沙危害，为改善生态状况、维护生态安全发挥了极其重要的作用。满山披绿，瘠薄坡地在天保工程、退耕还林的呵护下逐渐肥沃起来。全国水土流失调查监测结果显示：工程的实施前，全国有25度以上的坡地9100多万亩，每年输入长江黄河的泥沙超过20亿吨，其中有70％来自坡耕地，严重的水土流失导致水土资源破坏。降低土地生产力。工程的实施后，森林面积快速增长，长江黄河流域水土流失面积不断减少、强度不断减轻。内蒙古自治区森林覆盖率由工程前的13．8％提供到目前的17．7％．宁夏荒漠化土地面积减少了7％。截止现在陕西省林地面积由工程实施初的16646．85万亩增加到21480．86万亩。增加4834．01万亩．森林覆盖率由32．55％提高到了45．38％，提高12．83个百分点。山西省森林覆盖率由2．4％提高到了14．12％，提高11．72个百分点，成为全国森林资源增长幅度最大的省份之一。据黄河委员会宜川水文监测站观测，年向黄河输人的泥沙量由530多万吨降低到507万吨，减少了23万吨。

2．少了耕地多了粮

从实际效果上看．退耕还林减少的耕地对全国粮食总产量影响并不大，坡地25度以上耕地占85％以上，全国各工程省(区、市)都实现了地减粮增。陕西省陕北地区土地沙化严重，干旱少雨，自然条件差，特别是实施天保工程和退耕还林工程以后，加大了植树力度，现在昔日黄土高坡地今朝沃野披蓝装。如今，延安市退耕还林达到490万多亩，黄土地变成了绿洲，粮食总产量从以前每年6亿公斤提高到7．5亿公斤。农民年纯收入从1998年的1350元增加到2010年的2500元左右。森林便成为粮食稳产高产的主宰。自然环境对粮食生产至关重要，保护自然环境是实现粮食安全的必要因素。林业作为生态建设的主体，在粮食安全战略中发挥着不可替代的作用。森林的作用是它能吸收大量二氧化碳．延缓了全球变暖；森林将大量水分保留在土壤中，防止水土流失，也能减少洪灾；森林能够调节气温，，保护生物多样性；森林还能防风固沙、改良土壤、净化二氧化硫等有害气体降低酸雨的酸度、增加耕地数量、提高耕地质量。

3．森林资源资产迅速增长壮大．生物物种大大增强

l0年来陕西省森林蓄积量增加了2721．81万立方米，山西省活立木蓄积量达到9947万立方米，比工程实施初期增加45倍。大熊猫、褐马鸡、金丝猴等国家一级保护动物种群数量明显增多，国家级保护植物种群数量明显增加。

4．产业方面得到长足发展．从单一趋向多元化

工程实施后，各地将退耕还林作为当地经济和社会发展的重要内容．培育具有区域比较优势和市场前景的生态经济型产业。退耕还林大大增加干鲜果品、木本粮油产量，有效改善食物和营养结构。现在农户收入增加了。积极投入林业建设，退耕还林各地都在种植经济作物．如核桃、苹果、枣、橙子、葡萄、油茶、沙棘、橙子、枇钯等等。陕西省干杂果年产值70亿左右，林业产业总产值180多亿元。山西省干果经济林发展到1272万亩．年总产量达到11亿公斤，林业总产值达到106亿元。

天然林资源保护工程存在的问题

工程建设基础性工作薄弱。工程措施不能到位，实施中带有很大的盲目性。最主要的是工程区的森林分类区划工作到现在尚未完成，造成编制县(局)级实施方案落不到山头地块，禁伐区、限伐区、商品林区及相关的森林管护、采伐作业、营造林措施也因此缺乏依据，人员落实也难以到位，影响到工程的科学有序实旌。

工程区乱砍盗性和超额采伐的现象不断发生。天保工程实施以来，各种森林案件频额发生，据国家林业局工作组到云南、陕西调查，两省案件均居高不下。云南省2000年与1998年相比，案件总数由386件增加到710件，增加84％。陕西省2000年比1999年案件数增加34．2％。更令人吃惊的是，有几起重大案件影响很坏。天保工程实旌后，海南省东方市祥麟百果园基地毁林案，两次毁林开垦天然林231hm~；云南省贡山县政府及林业局玩忽职守致使天然林被盗伐案，超伐19万m；新疆自治区巩留林场盗伐林木案，盗伐天然林5000m~，涉案人员100多人；在东北和内蒙古等国有林区，一些森工企业超限额采伐的现象依然严重，有的弄虚作假；臆瞒不报．搞假帐假数据，森林超限额“赤字频频出现。

部分地方工程资金违规现象严重。工程实施以来，国家审计暑、财政部和国家林业局进一步加大了对工程资金的审计检查和稽查力度，但违规使用工程资金的现象仍然大量存在。从审计署2000年对1998年至2000年6月l3个省(区、市、林业集团公司)天保工程专项资金进行审计的结果看，共查出违纪违规资金l0叭亿元，占审计资金总额的12．79％，其中有滞留、截留、抵扣工程资金；有非工程项目使用工程资金；有挪用、挤占工程资金，违规违纪程度令人吃惊。四川五指山纸业有限公司，违规将用于营造公益林的国债转贷资金，挪用1418万元购买造纸生产设备、材料支出。吉林松江河林业有限公司．擅自将天保工程专项资金4997万元公款私存，获取高额利息；重庆市大足县林业局将公益林建设资金325万元转移到帐外，修建宾馆等设施，搞经营刨收活动。这些违规违纪行为使天保工程造林任务受到严重影响。

工程建设地方配套资金落实困难。以2000年为倒，中央国债资金实际到位16．4亿元，按地方配套比例20％的要求，地方配套资金应不低于3．2亿元，实际到位还不到12亿元，2000年中央财政专项资金实际到位43亿元．地方配套资金实际到位1．1亿元，差174个百分点。四川省实施天保工程的174个县中、国定贫困县31个，省定贫困县32个．人均财力在7500元以下的有56十县。不少地方仅工资一项就超过了人均财力，所以地方配套是比较困难的。由于配套资金落实不了，直接影响到20％工程任务的落实。

禁伐后若干重太政策尚未取得突破。一是企业因木材停伐造成银行债务无力偿还。四川全省采伐企业因木材停伐无力偿还的贷款达16．9亿元．加工企业因无木材加工原料而关闭无力偿还的贷款96亿元。企业由采伐、加工术材转向造林和森林保护，没有其他收入来源．这些债务基本无力偿还。据前不久摸底情况，天保工程区共有1746户采伐企业银行贷款149亿元，其中因停伐无力偿还的贷款134亿．占90％。企业债务键已成为天保工程实施后的第一大难题。二是人工林的采伐政策亟待予以明确。贵州省20世纪80年代以来，利用世行贷款、林业项目贷款等，营造成片人工林35万hm2，累计贷款投入2．43亿元，天保工程区划中有相当部分人工林被划人禁伐区，现在又陆续进入还贷高峰期，林业部门面枯还贷压力和社会压力，因不能采伐，社会和群众的投资无法收回。还有林业部门与群众的联营造林，对集体和群众林地的补偿也不能兑现。为了避开银行对林业部门的扣款，贵州省锦屏县采取将营林公司的存款从农行转到工商行，将木材公司的存款从工商行转到农行．林业部门与银行之间的矛盾日益加剧，贷款更加困难。该县木材工业集团公司‘乡镇企业)1994年购买包括天然林在内的有林地面积1091．7hm2，现在不能采伐．提出要林业部门接收原购买的林子．林业部门根本无力收购，等待国家明确有关政策。三是企业转型后的性质有待明确。实施天保工程后，一部分停伐企业已不具有生产经营性质．主要从事森林管护的事业性工作。企业由于没有经营活动，仍然按照企业进行管理，已不适应单位的实际情况，无法执行国家下发的有关政策和规章制度，如工程资金的管理和会计核算、税收政策、工资政策，严重影响了工程资金的专款专用规定，同时挫伤了职工的积极性。

天然林资源保护工程问题的解决对策

进一步加强宣传工作。让社会了解天保工程，参与天保工程建设，支持天保工程，为实施天然林资源保护工程奠定坚实的思想基础和社会基础。

严格工程建设质量和瓷金管理。千方百计管好、用好工程资金．确保工程资金安全运行和足额到位．是实施天然林资源保护工程的关键和棱心，直接关系到工程建设的成败。要通过资金这条“链”把工程实施、财务管理、质量监督等环节有机地站台在一起。把加强工程管理溶人刊加强资金管理中，饿到按规划设计、按设计施工、接项目投资、按效益考棱。要矗立健全工程管理、技术规程、质量保证、检查验收等制度．提高资金使用效果，确保工程建设质量。

强化化各项措施保护好天然林资源。要积极探索建立保护彝林资源的有效机制．明确管护责任区．砖定管护责任，确定管护者的利益，做到管护人员、地块、责任、奖惩“四到位。坚决制止乱砍滥伐、超限额采伐、赣林开荒及各种破坏森林资源的违法犯罪活动，建立有效的责任追究制度，确保工程区森林资源的安全。

不断完善有关政策。针对工程实施中暴露出的各种问题，如工程建设地方配套资金问题，禁伐后产生的企业债务问题，人工林采伐政策问题，禁伐逸生态效益补偿问题，停伐企业转向管护的单位性质问题，原有工程方案中不完善的问题，以及林区产业结构调整和长远发展战略问题，等等，要加强调查研究，提出解决问题的思路和办法，协调有关部门，尽快予以完善，推动天保工程顺利实施此外，还要深化国有森林资源管理体制改革．按照“产权清晰，责任明确，政企分开．管理科学”的现代企业制度要求．把森林资源管理从企业中分离出来，使森林资源的所有权与企业的经营权分开，从而使国家能对国有森林资源实行有效的监督管理，建立一种制约机制。