民间非营利组织-经济百科

民间非营利组织的投资者不拥有组织资产的所有权，组织资产的权益属于组织本身所有。投资者不能收回或据以取得某种经济上的回报，因而民间非营利组织通常不进行损益的计算，也不进行利润的分配，是一种特殊的所有权形式。

二、我国民间非营利组织发展中的财务管理问题

笔者对不同地域、不同类型、不同规模的民间非营利组织进行了大量的社会调查，调查内容涉及到了组织的规模、类型、财务人员构成状况、组织活动资金的来源情况以及年活动资金总量、组织目前面临的主要困境、审计工作等，分析了不同类型组织在财务管理活动中的异同，结果显示：多数组织认为资金短缺是关键问题。因此，组织的财务管理活动是必要的，组织只有通过科学的财务管理才能最大限度地获取社会资源，进而实现可持续发展。现将本次调查中发现的各组织财务管理现状综述如下：

(一)普遍缺乏财务管理与控制制度

目前，我国对于民间非营利组织的财务管理主要参照的是事业单位财务管理制度，还没有一套完善的适合民间非营利组织发展的财务管理制度。据调查，我国民间非营利组织的规模普遍比较小，员工人数较少，多数组织的专职员工人数不足10人，工作细分程度比较弱，导致组织的财务体系比较单一，组织内部不重视会计制度和财务制度的建设。

(二)会计工作不规范

民间非营利组织因其自身的特殊性，使其不适用于《企业会计制度》、《小企业会计制度》等企业类的会计制度，长期以来使用的都是《事业单位会计制度》、地方性社团会计制度等行业性会计制度。直至2004年8月财政部才颁布了《民间非营利组织会计制度》，并于2005年1月1日开始实施，但在实施过程中存在许多问题：有些地方只是利用两、三天时间对组织的会计人员进行短期的培训，会计人员的业务水平提高不明显；部分组织缺乏合理、有效的财务处理程序，缺乏预算管理和财务收支计划，达不到《会计基础工作规范》的要求，不能定期对财产进行清查。

(三)活动资金严重不足

我国民间非营利组织的大部分资金是靠组织自筹的，全国政协委员、清华大学教授王名在2005年9月6日的“21世纪论坛”会议中表示，“我国60%的民间非营利组织(基金会除外)每年的资金运作不超过2万元，只有5%的民间非营利组织开展了一定的国际合作”。其主要原因是：我国民间非营利组织所能获得的政府拨款和社会捐赠比较少，组织自身开展服务获取收入的盈利水平较低。

(四)领导重视程度不够

组织的主要负责人对财务管理的重要性认识不够，认为民间非营利组织不以营利为目的，就不应该有营利，缺少对财务信息的分析和管理，将财务管理工作简化为会计收支行为。因此组织财务人员主要包括会计和出纳两人，在被调查的组织当中，没有一家组织拥有会计师和专业的财务管理人员来负责组织的财务分析和资金管理工作等。

(五)自律机制和审计制度不健全

由于组织自身的非营利性，不存在利润指标，使得组织很难对自身的运营活动进行评价，进而缺少组织自律机制，多数组织缺乏公布其资金使用情况的意识，不便于组织进行自律和接受外部监督。同时，登记管理部门对民间非营利组织的审计工作主要是通过年检报告的形式进行的，但年检报告的内容不能反映组织的全部财务状况。

三、战略视角下的中国民间非营利组织财务管理体系建设

(一)完善民间非营利组织财务控制机制

民间非营利组织财务控制是指财务监管部门及其工作人员以制度、预算为主要手段，通过规范和约束民间非营利组织的财务行为，保证国家法律、法规、政策的贯彻执行，提高组织资金的使用效率，确保组织完成社会使命目标实现的管理活动。在组织财务管理中，如果仅有财务预算，而对组织的活动行为缺乏控制，则会出现财务失控现象。因此，财务控制作为一种连续性、系统性、综合性最强的控制，它在组织经济控制系统中处于重要的地位，起着促进、监督和协调等作用，是完善财务管理体系的核心。

民间非营利组织财务控制的内容主要包括：严格遵守国家有关财务管理方面的法规和制度，依法管理组织的收入和支出活动；建立和完善组织的财务机构，形成科学的财务决策机制、执行机制和监督机制；建立财务风险控制系统，强化风险管理，确保各项财务活动的健康运行；依法使用资金,提高资金的使用效率。

(二)规范民间非营利组织财务管理内容体系

1、扩大民间非营利组织的收入。民间非营利组织的资金来源广泛，主要包括：社会捐赠、政府拨款、会员会费、服务收费、经营收入和投资收入等，充足的资金来源是确保组织生存和可持续发展的必要条件和保证。从近些年的实际情况来看，资金短缺问题已经成为制约民间非营利组织发展的最大瓶颈。因此，对于民间非营利组织扩大收入的管理已经势在必行，组织收入分为非自创收入与自创收入，应分别进行管理。

2、有效控制民间非营利组织的支出。对于民间非营利组织的支出管理，应当按支出的用途分为项目及活动支出与行政支出分别进行管理。项目及活动支出是民间非营利组织为了实现其社会使命而发生的，其管理应当从社会效益出发，通过规划与监督，保证最大限度地实现组织的社会使命。行政支出是民间非营利组织为了自身的生存与发展而发生的，其管理应当遵循厉行节约的原则，尽可能控制行政支出占总支出的比重。

3、进行科学的成本效益分析。成本效益分析是民间非营利组织开展一切服务活动的基础，组织只有在明确的成本效益分析的前提下，才能对不同的项目做优劣比较，进而选择最优的活动项目。成本分析使组织运作的各项成本一目了然，使成本控制有章可循，有助于设计筹款计划、制定宣传策略。通过效益分析，组织可以得知在所开展的项目中受益者的人数、受益者的范围、组织在哪些方面还有提高效益的潜力等。成本效益分析有利于组织开展有效的活动项目，提高组织资金的使用效率。

(三)加强民间非营利组织财务管理能力建设

随着社会主义和谐社会的构建和民间非营利组织的快速发展，民间非营利组织的能力建设问题已经成为学术界关注的焦点，尤其是财务管理能力的建设。

1、建立科学规范的财务管理制度。科学规范的财务管理制度是组织各项财务活动的基础，使组织各项财务活动有章可循。西方发达国家通常依照国家有关财务管理方面的法律法规对组织的收支、财务核算、财务纪律等进行管理，建立完善的财务管理制度和内部控制机制，而我国在这方面的法律法规很不健全，因此，在建立财务管理制度时，既要考虑到已有的财务制度规范，又要结合组织的实际。

2、财务管理人员素质建设。民间非营利组织的可持续发展需要一批优秀、高素质、专业化的人才作为基础保障，因此，我们要根据新出台的《民间非营利组织会计制度》对现有财务人员进行专业化培训，还要吸纳一批道德素质高的专业财务骨干，以利于组织的筹资、财务分析工作等。

3、培养创新意识。创新是一个国家和民族的灵魂，是国家繁荣富强的动力。创新也是民间非营利组织生存发展之本，是组织向社会显示自己的作用，促进自我可持续发展的重要手段和措施。我国的民间非营利组织总体上还处于培育期，不论是发展理论还是开展活动的方式，很多方面都处于向西方发达国家的学习过程当中。这就要求我国民间非营利组织要在实践中注重培养和积累自身的创新能力。

(四)加强对民间非营利组织的监督力度

民间非营利组织要获得健康持续发展，保障其社会公共责任的实现，需要一套行之有效的监督体制，既需要组织内部的自我约束，也离不开外部的有效监督。组织内部的自我约束需要稳定的自律机制，外部的监督需要政府的支持和社会公众的广泛参与，组织通过自律机制与外部监督的互动作用，可以树立良好的社会公信度，使组织更好地实现其社会公益使命。

民间非营利组织发展的机遇与挑战

尽管改革开放之后我国民间非营利组织有了很大发展，1989年，全国民间非营利组织只有4446个，2003年底发展到26.66万个，年均增长34%。社团1996年发展到高峰后，经过清理整顿，这几年稳步发展；民办非企业单位则呈现快速发展的态势，2001年复查登记结束时有8.2万个，2003年已发展到12.45万个，年均增长23%。目前民间非营利组织仍然以每年10%至15%的速度递增。但我国民间非营利组织发展仍然相对滞后，与世界各国相比，数量偏少，质量较低，活力不强，作用发挥不明显，总体上处于发展的初级阶段。据了解，世界多数国家特别是发达国家普遍存在一个庞大的非营利部门(NPO)，平均规模大约是：占各国GDP的4.5%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%左右。就每万人拥有民间非营利组织而言，法国拥有110个，日本拥有97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有14.5个，巴西拥有13个，而我国只有2.1个，不仅与发达国家，就是与一些第三世界国家相比，差距较大。中国民间非营利组织要真正成为企业与市场之间的中介组织，成为人民群众与政府之间的桥梁和纽带，成为社会建设和社会管理的重要力量，成为与政府、企业并列的第三部门，发展与规范的任务十分艰巨。

当前,我们国家进入了全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的新阶段，市场经济的深入发展，构建社会主义和谐社会、推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，为发展与规范民间非营利组织提供了有利条件。

----市场经济将创造更多的社会资源。鼓励多种所有制共同发展政策的实施，创造了多元化的经济资源及其所有者，独立于政府之外社会财富的增加，为民间非营利组织提供了雄厚的财力和物力资源；户籍、就业、住房和社会保障制度改革，造就了可以自由迁徙、自由择业的社会劳动力，不仅为非营利组织储备了丰富的专业和志愿者资源，而且将造就新一代领导者。

----行政管理体制改革将开辟广阔的发展空间。“小政府，大社会”是中国行政改革的方向，政府不仅要退出市场，也要退出社会，因为现代社会既不是单纯的政府体制，也不是纯粹以功利为基础的市场机制。随着政府机构改革和职能转变，由政府承担的部分社会职责将逐步向社会转移，这不仅有利于政府从繁重的具体事务中解脱出来，实现政府职能的有效转变，而且有利于理顺国家与社会的关系，发展公民社会。非营利组织作为社会中介组织，是市场与政府两个系统传递信息的桥梁，是政府的帮手，也是市场关系的维护者，它沟通政府与市场、政府与个人、企业与企业、个人与个人之间的各种社会关系，使社会结构运行更加顺畅，社会经济发展更加有序。

----解决紧迫与严重的社会问题需要社会参与。作为市场经济失灵的副产品，当前社会出现了分化和不公正现象，特别是贫富差距扩大与贫困人口问题，城乡、地区差距与发展不平衡问题，流动人口与拐卖妇女儿童问题，人口控制与下岗失业问题，吸毒与艾滋病问题，生态与环境保护问题，自然灾害与公共突发事件问题，人口老龄化与社会保障等问题将日趋严重。这些问题通过市场来解决是不可能的，而完全依赖政府也显得力不从心。以往的实践证明，非营利组织在满足弱势群体需求，解决社会问题方面具有独特的优势，发挥他们的作用对解决社会问题、保护弱势群体、构建和谐社会至关重要。

----公众民主参与意识增强将形成更好的社会环境。随着生活水平的提高，小康阶层的崛起和中产阶级的壮大，人们的利益和需求日益多样化，参与公共事务管理的积极性越来越高。一方面对社会服务提出更多更高要求，另一方面这些不同的利益和需求必然会寻求表达，适应这种要求，各种各样的民间非营利组织就会应运而生并不断调整重构。民间非营利组织充分、有序、健康发展对政治民主化有强大推动作用；反之，则会成为制约和影响政治发展的障碍。

----信息技术将提供更加发达的信息资源和丰富的工作平台。随着信息电子技术的飞跃性发展，电脑、电子邮件和传真机的大量使用，卫星联播、全球互联网的形成，报纸、杂志、电视、广播等大众传媒的普及，跨地区、跨国界的信息流动越来越通畅，越来越便捷。过去行政式的自上而下的管理在许多领域的作用逐渐淡化，管理效果也越来越差，而对以非正式、分散化、网络化为主要手段的民间非营利组织发展则提供了重要的信息资源和丰富的工作手段。

----协调利益、维护稳定需要发挥民间非营利组织积极作用。我国正处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元的跨跃期。国际经验告诉我们，这既是“发展黄金期”，也是“矛盾凸显期”，各种矛盾处理得好，就可能比较顺利地进入更高发展阶段的轨道；如果处理不好，各种社会矛盾激化，酿成危机，将使社会陷入停滞，甚至倒退。不少国家的成功经验是这一期间普遍重视对非营利组织的培育和发展，让民间非营利组织参与进来，通过协商、谈判、游说、听证、监督等理性化、程序化的活动，反映各方诉求，开展社会互助，发展公益事业，规范社会行为，分担社会事务管理，发挥疏缓矛盾、缓冲减少压力、融洽人际关系的作用。其结果不但不会影响社会稳定，反而将有助于缓解社会矛盾，使社会变得和谐有序。

----事业单位改革将为非营利组织发展提供新的动力。我国长期实行国家办事业的政策，带来了一些严重后果。随着事业单位改革的深入，在分类管理的基础上，主张以“非营利机构”或“非营利性机构”作为我国事业单位改革的目标模式的意见，已成为主流观点并进入政策规划领域，政府将鼓励民间创办社会事业，部分政府不必要设立或无力供养的事业单位可转制为民间非营利组织。社会资源的整合，将有力推动民间非营利事业的发展。

----世界多极化、经济全球化提出新的要求。上世纪90年代之后，由于非营利组织致力于解决的大多数问题都是国际性的乃至全球性问题，国际社会特别是联合国及其各机构，世界银行、国际货币基金组织对非营利组织越来越重视，普遍加强了支持力度。各发达国家政府，尤其是大多数发展中国家政府，也都对非营利组织由敌视、怀疑过渡到支持、扶持态度。这将刺激中国非营利组织的发展。中国加入WTO，原先由政府进行的招商引资活动，对企业生产经营的直接管理，可能被视为非市场化行政干预，保护国内市场和企业利益，发展独立于政府之外的商会、协会来接替以往政府的某些职能势在必然。建立国际政治经济新秩序，制定国际游戏规则，参与国际事务协商和决策，开展对外人道主义援助，处理对外交往和经贸合作，呼唤中国民间力量的发展壮大，为民间非营利组织发展提出了新的要求。

在看到有利条件的同时，我们也要清醒地认识到，当前我国民间非营利组织发展规范的环境还未尽如人意，遇到的困难与问题有待解决。

法律制度不健全、政策环境不完善。我国虽然陆续制定了社团、民办非企业单位和基金会登记管理条例，但法制仍然不够健全。现行登记管理条例，对境外非营利机构在我国境内管理及活动，对境外人员在境内成立社团和举办民办非企业单位，对基层民间组织登记管理，对社会团体内部治理结构缺乏具体的或可操作的规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》在许多问题上存在不衔接、不统一问题。注重程序规范，轻实体规范，培育发展的具体政策措施不完善。同时，立法层次比较低，民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障，权利义务以及与政府、企业的关系等，都急需在更高的法律层面上加以明确和规范。

社会经济发展水平不高、志愿精神等文化环境不具备，政府扶持措施不够有力。中国经济发展水平不高，民众还不富裕，企业与民众向非营利组织捐赠远不像西方发达国家那样有力。全社会还缺乏较强的从事社会服务的意识，也缺乏强烈的、能持久支持人们开展社会服务活动的志愿精神，从事社会服务还没有成为一种正常的职业。政府对民间非营利组织支持不够，未纳入经济社会发展规划，政府职能转移不到位，缺乏有力的税收优惠政策，尚未建立财政资助机制，劳动用工、社会保障政策不完善。民间非营利组织参与公共服务和社会管理还有许多限制，不能与其他企事业单位以同等国民待遇、法律地位参与公共服务和社会管理项目竞争。

民间非营利组织能力不高，实力不强，作用不明显。相当一部分行业协会保留有行政级别，党政机关干部在社团兼职，有的是原政府部门的翻牌机构，有的与政府业务部门一套人马两块牌子，身份双重，职能交叉，“官办、官管、官运作”，政社不分。相当一部分非营利组织经费不足，无法正常开展活动，有的处在名存实亡的“休眠状态”。有的行为不规范，从事营利性活动，乱收费，乱评比，乱表彰，甚至违法活动，自律作用不明显。由于社会地位、工资福利以及“官本位”等原因，部分民间非营利组织缺乏热心从事工作的专职工作人员，更缺乏有能力的高级和专业人才。一部分未能建立以章程为核心的内部管理制度，会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)制度和换届选举制度不健全,民主决策程序不完善，财务会计制度执行不认真,信息披露不及时，缺乏应有的社会公信力。

民间非营利组织管理体制不完善，监督管理不到位。“管理权力很大，管理能力很弱”是对监管工作的形象概括。登记管理机构不健全，管理力量薄弱，省级登记管理机构人员有限，市、县绝大多数没有专门的机构和编制，出现了重登记，轻管理，无力监管或监管不到位的情况。《行政许可法》实施后，登记管理机关缺乏行政执法的基本力量，难以做到依法行政，矛盾更加突出。业务主管部门有自己的主业，一般也没有过多的精力或不愿意管理民间组织的日常活动。在政府监督乏力的情况下，社会监督又处于缺位的状况，社会评估体系不健全，新闻媒体和社会公众对民间非营利组织的监督作用还非常有限。

总之，21世纪头一二十年，是民间非营利组织大有作为的时期，机遇与挑战并存，希望与困难同在，顺应潮流，积极扶持，深化改革，加快培育，规范发展，应该成为中国政府的战略选择。