电力体制改革-经济百科

什么是电力体制改革

电力体制改革是指以政企分开、公司化改组、建立市场竞争机制为主要特征，对传统电力体制进行整体配套改革的总称。改革的主要内容包括：1、政企分开、网厂分开、输供分离，实施公司化改组。2、统一开放、竞价上网，建立电力交易市场。3、依法管理、竞争有序，建立健全电力市场

电力体制改革的原因

一是政府职能转变滞后，电力管理体制尚未理顺。突出表现在旧体制被打破后，新的管理体制并没有完全到位，导致政府职能错位，“越位”与“缺位”同时存在；“多头管理”问题依然突出；相关管理机构的自由裁量权过大，缺乏公开、透明、有监督的管理制度。

二是电力的可持续发展问题凸现。“十五”时期为尽快解决我国电力短缺的问题，政府政策过于关注电力供应，而忽视了需求侧的节能管理，“节能优先”的目标在政策层面上难以真正落实。电源分布不合理的状况没有根本改观，电力工业对环境的污染有增无减，这些都为电力工业的可持续发展提出了新的挑战。

三是改革的阶段性目标仍未达到，改革的系统性风险较大。主要表现在“厂网分开”不彻底，“主辅分离”未完成，难以形成公平竞争的局面，投资激励的缺乏以及电源与电网发展的不协调等改革风险加剧。如果今后一段时间出现电力相对过剩，将严重影响到电网企业和辅业单位的发展，以及职工队伍的稳定。

四是电价、市场体系等关键环节的改革未有实质性进展，改革的未来方向和预期目标需要进一步明确。“竞价上网”改革因电力短缺难以真正实现，输配电价等改革的推进也极为缓慢。电价改革的滞后已严重影响了不同市场主体的利益格局。五是电力立法滞后，改革的领导工作亟待加强。由于没有做到立法先行，导致各类利益主体可能扭曲改革的初始方向，从而加大改革风险和改革成本。另外，改革之初成立的改革领导小组，目前已难以发挥应有作用，导致各方利益难以协调。

电力体制改革的措施

1、建立和规范电力市场的运作，建立和培育社会主义电力市场，并逐步发展和完善其机制。积极鼓励和吸引国外资金和民间资金进入中国电力市场，积极推进电力企业公司化的进程，逐步通过股权改革等手段实现理顺产权关系，政企分开，两权分离，建立公司权力机构，制定公司章程，任命经理和确定法定代表人。

2、由于电力行业是技术密集型和网络性行业，所以我们要提高效率，就应该进一步加强技术上的自主创新的能力建设。例如在网络建设方面，我们应该逐步进行一些先进的电子网络局域网的建设，建立科学规范的计算机管理系统，在局部试点取得成功后逐步推广到全国，为我国全国电网的统一规范管理创造条件，构建全国性高水平、高起点的电力市场运营模式的硬环境。

3、应加强政府的宏观调控和监管职能。谈两方面：一方面，作为政策的制定者在面对电力市场改革的时候，必须进行缜密的分析和研究，应尽可能地做到先知先觉。例如为规范运作，防止国有资产流失，除正常生产经营外，有关各级国有电力企业资产重组、电站出售和其他资产处置问题，将纳入电力体制改革总体方案统筹考虑。目前除按国家规定程序审批的资产重组、电站出售、盘活存量项目外，停止其他任何形式的国有电力资产的流动，包括电力资产的重组、上市、转让、划拨及主业外的投资等，凡项目未经国家批准的，其已经变现所得的资金应停止使用并予以暂时冻结。

另一方面，应尽可能地加强对市场的监管，加强对这场改革的统一指导和规划，确保改革的顺利进行。对于电力市场来说，对其实施监管还是放松管制，这两者的界线是很难划分的。从管理的角度来说，电力市场的放开并不意味着对电力市场就不再实施必要的监管。美国电力市场，尤其是加州电力市场近期所出现的一些情况已经清楚地表明，作为电力市场的管理者仍然需要在规范电价和服务方面行使其必要的市场管理职能。作为市场管理者不可能远离市场而指望市场本身运行良好。国家应努力提高电价制定、网络运转等方面实施的管理水平，加强电力行业各方面建设的监管和引导。此外，还可通过环保折价等政策鼓励新能源的投资建设等，也就是说，国家通过完善法律法规达到宏观调控的目的。

4、继续加大力度支持农村电气化的建设，国家应从资金、技术、政策等各方面对老少边穷地区给予倾斜。例如可对这些地区提供低息或无息贷款等。

5、国家应加强公民的节能意识的教育，普及公民尤其是领导班子的环保、新能源的概念以及提高能源效能意识的教育。只有全民族地参加到电力改革的洪流中，树立高效节能的意识，我们的电力体制改革才能事半功倍。举个例子，如果我们生产的冰箱等电器是使用效率为30％节能电器，那相当于我们的发电能力提高了30％。所以全社会提高节能意识也是十分重要的。

电力体制改革深化机制

(一)形成有效、适度的市场竞争机制

电力工业引入竞争机制需要澄清三个基本问题：一是竞争机制的引入如何适应电力工业的技术经济特点；二是竞争与发展的关系；三是市场竞争与政府监管的关系。

第一是针对竞争机制必须结合电力工业的技术经济特点的讨论由来已久。从国际经验看，共识性结论是发电和售电是可引入竞争的环节；而输电和配电是自然垄断环节(网络特性决定的)，解决自然垄断的问题只能靠监管来解决。因此，在输配环节笼统提出打破垄断、引入竞争就可能产生竞争概念的“滥用”。电网公司形态的确定是由外一个因素决定的：其一，是否有利于资源的优化配置；其二，监管机构能否对电网形成有效监管；其三，电网公司本身的管理范围。结合电网的特性，在目前的电力管理体制和市场条件下，如果强行拆分电网，只能是以“小垄断”取代“大垄断”，而电网环节不仅损失了范围经济(不允许垂直一体化垄断)，也损失了规模经济。不能因为监管制度建设过程中存在一些暂时性问题，就贸然拆分电网。

第二是关于竞争与发展的关系。对电力行业而言，过于强调不切实际的竞争会影响到稳定和持续发展。一些先行改革的国家所出现的问题之一是未能处理好改革与发展的关系，出现了电力改革后投资激励不足的问题，最近这些国家做出的调整也多集中在此方面。例如美国加州改变了全电量实时竞争的电力市场模式，英国政府改变了电力库模式，转而发展长期合同市场，其中的原因都是寻求市场竞争与投资激励的平衡点，以解决稳定发展的问题。我国的电力需求增速要比发达国家快得多，改革目标的设置，必须与发达国家有所区别，要明确促进竞争、有利发展的双重改革目标，以竞争提高效率，形成有效的激励机制推动电力工业的持续、稳定发展。为此，需要解决好两个关键性问题：一是采取何种市场模式，即是采取全电量竞争，还是部分电量竞争；二是对输配电价的监管方式，使得电网公司有长期投资的愿望和能力。

第三是处理好竞争与监管的关系。电力体制改革要引入竞争机制，就意味着必须伴随监管改革。监管发挥的作用领域，一方面要对电网这一自然垄断环节实行价格、公平接入的监管；另一方面对竞争性的发售环节也要进行监管，但监管的内容要发生革命性改变(有时称之为“监管革命”)，由以往的经济性监管转变到社会性监管上来，即加强对环境、安全、质量、市场结构(防止产生和滥用市场力)和资源效率等方面的监管。

(二)建立可持续发展机制

电力体制改革应有利于促进节能、环保和推动可再生能源等新能源的发展，这就要求在电力体制改革中，贯彻能源战略的目标和环境保护的目标。一是在发展思路上要彻底改变“重供应、轻节能”的现状，真正落实“节能优先”的方针。二是建立有利于可再生能源等新能源发展的新机制，促进电源结构的调整、优化。特别是要理顺价格体系，形成各种能源形式之间合理的比价关系。三是制定统一的电力发展规划，解决厂网分开后，电源和电网不协调的问题。四是建立有利于环境保护的机制，做到外部成本(环境污染成本)内部化和外部收益内部化，使得重视环境保护的企业“有利可图”。此外，应建立起排污交易制度。

(三)建立现代电力监管制度

建立现代电力监管制度，要解决好如下两个关键性问题：

一是理顺职能，做到权责对等。首先是要解决监管职能的配置问题，赋予监管机构必要的监管职能，最起码应赋予其价格监管权。其次，要理顺能源主管部门与电力监管部门的关系，前者应履行规划、政策的制定职能，后者对电力工业实行专业性监管。

二是实现监管转型，推动政府职能转变。这一转变主要体现在三个方面：